調查與研究 | 借用管理和服務對象財物的違紀認定

發布時間:2023-02-01 10:21:37   來源:中國紀檢監察報

《中國共產黨紀律處分條例》第九十條第一款規定,“借用管理和服務對象的錢款、住房、車輛等,影響公正執行公務,情節較重的,給予警告或者嚴重警告處分;情節嚴重的,給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。”實踐中,認定借用管理和服務對象財物行為構成違紀時,需要把握以下幾個問題:

一、關于違紀主體的認定

黨紀處分條例規范的違紀主體包括一般主體和特殊主體。第九十條第一款沒有規定特殊主體,從文字表述上看適用于一般主體,也就是全體黨員都能成為該條款的違紀主體。但在實踐中,一般把握為特殊主體,即具有一定公權力的普通黨員或者黨員領導干部。因為該條規定的行為是“借用管理和服務對象的錢款、住房、車輛等”,而具有管理和服務職能的一般都是具有一定公權力的黨員。從查處的案例來看,這類問題基本上都涉及公職人員,故而本條款的違紀主體一般是從事公務、行使公權力的黨員公職人員。該條款中所列違紀行為形式上是借用錢款等財物,實質上是黨員用手中的公權力謀取個人利益,本質上是公權力的異化和濫用。

二、關于管理和服務對象的認定

管理和服務對象是指公職人員職權行使或職權影響范圍內的人員。認定出借人是否系管理和服務對象,主要看出借人的利益是否受公職人員職權制約或影響。只要公職人員的職權與出借人的利益之間存在制約或影響關系,則一般就可以認定出借人屬于管理和服務對象。這種制約與影響既包括現實存在的,也包括可能存在的,并不以是否實際發生制約或影響行為作為判斷標準。

認定管理和服務對象的難點是如何認定公職人員職權的制約或影響范圍。筆者認為,這種認定標準不是非此即彼的簡單認定,而是結合多種因素綜合權衡的結果。具體來說,主要從以下幾個因素來綜合考慮:一是公職人員的職務職級、職權職責;二是管理和服務對象的工作性質、業務范圍、經營地點、經濟狀況、經營發展等;三是公職人員與管理和服務對象之間的業務交往;四是公職人員與管理和服務對象之間的人情往來等。實踐中,認定管理和服務對象可以從公權力的直接制約與間接影響兩個層面進行探討,主要有以下幾種情況:

第一、出借人的利益受制于公職人員直接職權范圍內,存在直接制約關系,這屬于典型的管理和服務對象。比如,某國資委主任對轄區內國有企業存在直接監督管理的職責和職權,那么區屬國有企業就是其管理和服務對象。

第二、出借人的利益受制于公職人員直接職權范圍內,但是尚未發生直接制約關系,在一定條件下可能會觸發直接制約關系,一般也可以認定屬于管理和服務對象。比如,某海關對于轄區內的全部從事進出口業務的企業具有直接的管理職權,某企業具備開展進出口業務資質但尚沒有開展相關業務,從形式上看與海關沒有直接制約關系,但是企業一旦開展進出口業務就會產生直接制約關系,那么該企業也可被認定為管理和服務對象。

第三、出借人的利益不受制于公職人員直接職權范圍內,但是公職人員的職權間接影響到出借人的利益。這種間接影響是比較緊密的影響,一般是具有內在關聯的影響。比如:某衛生部門負責人與從事藥品生產經營的企業之間,表面上看兩者不存在直接制約關系,即使該企業沒有與衛生部門發生具體的業務往來,但實際上兩者同屬于醫療衛生領域,也存在間接影響,該企業也可能屬于其管理和服務對象。又比如,機關的副職領導向非其分管部門的普通干部借款,雖然副職領導不能直接制約非分管部門的普通干部,但是仍然有職務上的間接影響力,一般認為該普通干部可以認定為管理和服務對象。

第四、出借人與公職人員無職權范圍內的制約關系,但是公職人員的職權對出借人具有更廣層面的間接影響。這種更廣層面的間接影響,是鑒于社會實踐的慣例等產生的。公職人員因職務職權所形成的地位,可能會對出借人產生間接影響,在一定程度上也可以認定為管理和服務對象。比如,某區的區長向同一市其他區的企業主借款,雖然沒有直接的職權制約,但是其區長的職務可能會對企業主產生間接影響,此時也可以認定為管理和服務對象。這種間接影響是考慮到企業經營狀態的變化因素,存在今后該企業主可能會成為該區區長的管理和服務對象,同時也考慮到區長這個職務所形成的社會地位已經具有足夠的影響力來間接影響到其他區的企業主。另外,社會上對于重要崗位的公職人員具有天然的高度關注,從執紀效果來看,也應當將其他區的企業主認定為管理和服務對象。

第五、公職人員在職務調整后,對原來的管理和服務對象不再具有職權上的制約,但是其原先職務職權的影響力尚存或者其與原來的管理和服務對象之間曾經存在密切的業務關系,在這種情況下,原來的管理和服務對象也可能被認定為管理和服務對象。比如,A部門領導調任至B部門,盡管職權范圍內的管理和服務對象發生變化,原來的管理和服務對象不再受其現職務所管轄,但是其與原來的管理和服務對象曾經存在密切的業務關系,仍然可以被認定為現職所影響下的管理和服務對象。

以上列舉的是常見的幾種認定管理和服務對象的情形,但是即使存在上述的情形,公職人員借用錢物行為也不一定構成違紀,還需要結合實際來看。比如,對于通過正常合法途徑進行借款的、對于借用財物有正當理由的,對存在近親屬關系、“世交”或多年經濟交往等很可能系“親情”“人情”原因的,即使認定屬于管理和服務對象,只要沒有影響公正執行公務,也應審慎把握,不宜簡單認定構成違紀。

三、關于其他違紀構成要件的認定

關于借用對象的認定。該條款對借用對象規定為錢款、住房、車輛等,筆者認為,對“等”的理解,不限于錢款、住房、車輛,還有其他物品,從立法技術上說屬于不完全列舉。如何判斷其他物品是否屬于借用對象,應把握兩個原則:一是物品是否具有使用價值,能夠滿足人們的某種需要;二是物品是否具有較高的價格。借用具有較高價格的其他物品的行為也應屬于該條款的對象范圍,比如,借用價格較高的高檔家具等。

關于影響公正執行公務的認定。該條款中所指的“影響公正執行公務”與第九十二條接受、提供宴請或者旅游、健身、娛樂等活動安排規定中的“可能影響公正執行公務”雖然文字表述略有不同,但筆者認為,應從嚴格執紀的角度去把握,二者均指具有影響公正執行公務的可能性,包括已經形成現實的影響和將來可能產生的影響。

關于情節輕重程度的認定。向管理和服務對象借用款物行為是否構成違紀,是否需要追究紀律責任,需要考慮兩個條件:一是行為是否符合黨紀處分條例相關條款的構成要件,二是情節是否達到需要追究紀律責任的程度。是否符合構成要件,主要是對管理和服務對象以及影響公正執行公務的認定,如果向非管理和服務對象借款或者不存在影響公正執行公務的,則不構成本條的違紀構成要件。情節是否達到需要追究紀律責任的程度,主要看情節輕重。該條款對違紀行為擬定了兩類處分檔次,“情節較重的,給予警告或者嚴重警告處分;情節嚴重的,給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分”。這明確了該違紀行為須達到情節較重才給予處分,借用行為情節輕重的認定可重點把握四個方面:一是所借用款物價值的大小,二是借用時間的長短,三是支付利息的情況,四是借用款物時是否存在利用職權影響強行借用等情形。對于借用理由確為急用、借款數額較小、借款期間較短等,不具有危害性或者危害性較低,沒有達到應受黨紀處分的程度,不宜認定為借用財物違紀行為。

關于違紀所得的認定。實踐中,借用財物違紀行為存在較難認定的問題是違紀所得的金額。由于金額較難計算,很多時候借用人的違紀所得并未被及時收繳,這種做法有欠妥當。公職人員借用管理和服務對象財物是通過公權力來謀取私利,就不能讓其從不當行為中獲利。一般認為,如果黨員干部借用的是錢款,那么可以借款人在銀行同期的貸款利率為標準衡量違紀所得;如果黨員干部借用的是物,那么可以同期同種類物的市場行情來綜合認定。比如,同一型號車輛的租金、同一小區類似房子的租金等。

關于借用主觀故意的認定。在實務中,我們應注意區分借用行為與以借為名收受他人財物的受賄行為,兩種行為的主要區別是主觀上是否具有非法占有財物的故意。受賄行為是通過違紀違法行為達到對財物實際控制的目的,包括據為己有和指定第三人占有。借用行為在主觀上不具備非法占有財物的故意,一般具有真實的借款借物事由、歸還計劃行為等。(上海市紀委監委  王宗光)

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